紅旗文稿：深化國企改革要避免誤入歧途
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發布時間：2012-04-25
經過長期不懈奮斗和改革，中國的國有企業取得了顯著的發展成就，其中的佼佼者已進入世界500強之列，成為中國參與國際競爭、實現經濟自主的重要力量。作為當代重要的經濟組織之一，國有企業仍存在一些缺點，自然不足為奇。關鍵是要實事求是地分析問題、對癥下藥，從而進一步提高國有企業的整體素質和綜合實力，為強國富民服務。當前，對國有企業多有質疑，常見的觀點主要有：（1）產權不明晰，導致效益低下，并指責近年來國有企業效益的改善，不過是一種壟斷暴利；（2）國有企業的所謂壟斷利潤，被國有企業獨享甚至被內部人瓜分，國有企業員工成為“特殊利益集團”；（3）國有企業存在種種腐敗現象；（4）國有企業的壯大，造成了“國進民退”的后果，限制了民營經濟的發展。對這些質疑觀點，要引起高度重視，并作出有說服力的回應，以避免誤導國有企業的改革。
一、為什么說國有制不影響企業產權明晰
有些人認為，國有企業產權不明晰，名義上全民所有，但實際上誰也不把它當成自己的企業，誰也沒有意愿把它管理好、經營好，只能通過私有化，才能解決“所有者缺位”的問題。這種論調其實大謬特謬。
在西方國家，私人企業多采用以出資額履行契約的有限責任制度，從而使投資人避免因投資或經營失敗被迫承擔無限責任的巨大風險。企業成為人格化的法人，成為獨立的民事主體，它們以自身資本為限、自主對外開展經營活動。很明顯，法人制度的確立，即意味著企業產權的明晰。按照我國目前的企業法律制度，國有企業作為企業法人，其產權邊界同樣明晰無誤。正如在西方國家大量存在的國有企業一樣，企業是國有還是私有，并不影響其產權的明晰程度。任一家國有企業能夠也只能以自身資本為限承擔法律責任，并開展各種經營活動，這一點同私有企業并沒有差別。至于有人說，企業的國有制會導致其經營管理人員不負責任，則是另外一個問題——即如何履行“委托－代理”關系的信托責任。
某一政府職能部門受國家委托，監督管理國有企業經營活動，這與受托從事經濟調控、市場管理、社會服務的其他政府部門并無二樣，如果后一種委托的有效性、合理性不容置疑，那么前一類委托同樣順理成章。至于國有企業管理人員受托經營管理國有資產，嚴格說來，這種信托責任與私有企業股東委托經理人員經營管理企業也沒有實質差別。從實踐來說，這種信托責任履行的優劣，是社會廣泛關注的問題，正像私有企業可能因雇傭無良經理人員而致使企業利益、股東利益受損一樣，國有企業也無法回避這一風險。因此，嚴格信托責任，追究經理人員相應的失職瀆職行為，是無論國有企業還是私有企業都要長抓不懈的一個關鍵問題，也是國家監管經濟活動的重要內容之一。
在西方國家，私有化并非為了明晰產權，企業的國有化和私有化，都是資本主義國家的宏觀政策工具。二戰結束后，為了克服戰爭造成的嚴重創傷，英、法、德等國紛紛推行私有企業國有化，利用國家力量恢復經濟，并迎來了資本主義發展史上的黃金年代。到1970—1980年代，為擺脫財政困難，歐美不少國家則反過來大力推行新自由主義政策，將大量國有企業私有化。2008年金融危機爆發后，一些西方國家政府又通過國有化來幫助企業擺脫危機。資本主義國家交替使用國有化、私有化的政策工具，實質上在履行兩大職能：一是利用國有化，使國家力量援助、拯救陷入困境的私有資本；二是通過將贏利的國有企業私有化，為私有資本獲得高額利潤、占有和掠奪國庫資源開啟方便之門。這兩種職能的交替實現，使國家資源服務于私有資本積累的要求。此外，各主要資本主義國家國有企業私有化的實踐表明，私有化對企業經濟效益的改善并不顯著，其中不乏英國鐵路私有化改革失敗等案例。
自上世紀70年代開始，按照世界銀行、國際貨幣基金組織等機構炮制的所謂“華盛頓共識”的要求，拉美、東歐、蘇聯、東亞、非洲的很多國家開始推行私有化、自由化改革。但令人遺憾的是，這些改革少有成功的范例。上述國家即使有過短暫的繁榮，但隨即而來的卻是劇烈的經濟危機和持續的社會動蕩。像俄羅斯和東歐諸國，改革完全摧毀了社會主義經濟和國有企業，將大量企業出售給國際壟斷資本，但并未促進本國經濟的健康發展，甚至造成了嚴重的經濟衰退。
二、怎樣讓老百姓共享國有企業的發展成果
著名歷史學家沃勒斯坦曾指出，資本主義只有與國家相結合，才取得節節勝利。“重商主義”時期的特許公司，正是國家權力與私人資本結合的典型；今天富可敵國的跨國公司，也與各母國政府力量密不可分。當人們紛紛指責中國石油、中國石化等國有企業壟斷市場的時候，為何不能想想又是誰壟斷了全球石油市場呢？難道不是屈指可數的、得到超級大國支持的幾個壟斷企業嗎？差別也許僅僅在于，在中國，人們有足夠的理由監督任何國有企業的經營管理、利潤分配、社會貢獻等事務（當然這種監督的有效性、便利性均有待加強），并要求合理分享國有企業的發展成果；而一旦這些國有企業淪為國際壟斷資本操縱的私有企業，不但公眾的成果分享權將徹底喪失，而且怕是連監督權也很難保證和有效。
即使在資本主義國家，每年都有大量企業因種種原因被兼并或者破產。可見，視國有企業私有化為搞好國有企業的唯一出路，只是一種主觀臆想。在企業法人制度普遍建立的前提下，各個企業都只有依靠自身資本和能力開展經營活動，并對自身的經營業績承擔后果。可以說，企業經營得好壞，與國有制和私有制關系并不大。中外國有企業中，不乏業績突出的好企業；而私有企業中，也有大量效益低下的企業。與中國的國有企業相似，今天發達國家的石油、航空、航天產業的各跨國公司，同樣獲得了政府的強力支持。這種支持的存在基礎，與其說取決于企業的所有權，還不如更準確地說，是因為這些企業的健康發展與國家利益息息相關。國家對骨干企業的支持，既是各企業極力爭奪的結果，又存在一定的合理性和必然性。
需要明確指出的是，強調國有企業產權清晰，并不等于說國家、百姓對國有企業的經營監督權、成果分享權得到了有效落實。要使我國國有企業健康發展，保障公眾合理分享國有企業的發展成果十分關鍵。
首先，要大力強化國有企業的信息披露工作。作為國家出資興辦的企業，國有企業的最終所有者是全體人民，因而應當像上市公司定期向股民披露信息一樣，國有企業應當全面、準確、清晰地定期披露企業經營管理等信息，自覺維護公眾對國有企業的知情權、監督權和建議權。
其次，要建立合理規范的國有企業發展成果分享制度。一方面，國家應面向所有企業執行統一的稅收制度，維護公平競爭的市場環境。另一方面，國有企業利潤原則上可以一分為三，即繳入國家財政（如用于補充社保基金）、繳入國有企業發展基金（這一待建立的基金，主要用于高新技術研發和補充國有企業資本金）、國有企業自身合理留存（用于企業發展）。一旦這種合理規范的成果分享制度建立起來，將大大增強國有企業的政治主動權，更能贏得公眾的理解和支持。
第三，落實國有企業監管部門的責任。要嚴格國有企業審計制度，相關審計結果應當公之于眾。加強監督國有企業經營管理人員履行信托責任情況，追究懲戒國有企業存在的各種違法犯罪行為。國有資產監督管理部門應當從實際出發，不斷完善對國有企業經營情況的考核制度并認真組織實施，并將相關考核結果如實定期公布。此外，政府國資監管部門履行職責的情況，應當接受嚴格的輿論監督、行政監督和司法監督，涉嫌犯罪的應依法懲處，從而督促國資監管部門更好地保證國有資產的保值增值。
三、應當進行什么樣的反壟斷
前些年，某些特殊勢力指責國有企業贏利能力低下，唯有私有化才能解決效率問題。經過最近一二十年的改革，國有企業贏利能力明顯增強，這些勢力又攻擊國有企業依仗壟斷優勢實現盈利。
其實，對于何謂壟斷，我國的《反壟斷法》有明確規定：“本法規定的壟斷行為包括：（一）經營者達成壟斷協議；（二）經營者濫用市場支配地位；（三）具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中。”按照這一標準，國有企業并不一定就是壟斷企業，其贏利能力強也未必就是壟斷暴利。在當前的市場環境下，除了少數特殊產業外，多數國有企業都面臨非常激烈的市場競爭。國有企業通過增強自身的綜合實力，提高產品質量和服務水平，也可以實現經濟效益的改善。
壟斷與否，受到產業經濟性質的約束。一些網絡化經營的企業如電信、電力、鐵道、自來水等，往往具有自然壟斷性質。在這些自然壟斷產業中，各國往往采取企業獨家經營、政府管制的方式，以滿足社會需要。受益于上世紀60年代以來通信信息技術（包括傳輸、處理、存貯技術等）的不斷突破，電信產業由傳統的自然壟斷產業演變為一個競爭性日益顯著的產業。我國從上世紀90年代開始推行了一系列改革，有效地打破了電信運營業的壟斷格局，還為設備制造業、信息服務業的發展創造了有利條件。但在其他多數自然壟斷產業（例如城市自來水供應）中，并沒有實現這樣的演進；通過人為調整來破除壟斷，很難取得好的效果。
歷史研究證明，資本主義生產方式的形成和發展與壟斷息息相關。重商主義的特許公司自成立時起，英國、荷蘭、法國等各國政府就授予其壟斷經營權。德國作為歐洲經濟中的后起之秀，一段時間內也廣泛默許各種形式的壟斷行為，目的在于快速增強德國企業的競爭實力。至于像微軟、英特爾等著名的跨國公司，也因為涉嫌壟斷而招致執法部門的調查甚至處罰。可見，壟斷的存在，有其深刻的社會根源。
從世界范圍看，飛機制造業是一個高度壟斷的高技術產業。全球使用的民用航空飛機，絕大多數都產自美國波音和歐洲空中客車兩家公司。對于這種顯而易見的壟斷格局，美國和歐洲不僅沒有反壟斷的意思，相反，還通過一系列的支持措施幫助這兩家企業增強競爭優勢。美國政府曾授予波音公司巨額軍機訂單，支持它完成了對麥道的兼并；歐洲有關政府曾給予空中客車公司大量補貼，以支持它與波音公司的競爭。美國和歐洲國家的政府、公眾之所以能夠容忍這種壟斷的存在，原因有三：一是飛機制造業是具有戰略意義的產業，它關系美國和歐洲的戰略利益；二是高技術產業的進步，需要巨額研發資金，過大的競爭壓力導致的技術和市場風險將使企業無法承受；三是波音和空客兩家公司超強的游說能力也發揮了重要作用。
后發展國家在戰略產業中沒有一定程度的壟斷，企業將很難自立于世界之林。世界上絕大多數的產油國，都未能建立起獨立自主的石油化學工業。這些國家原油儲量雖然在世界上占比很高，卻依然飽受石油供應短缺的困擾；原因就在于全球石油市場處于幾個寡頭的控制之下。在這種環境中，中國石油企業處境本已相當困難，如果繼續以所謂“反壟斷”、支持民營油企等為理由，削弱中國的骨干石油企業，非但不能保障中國的石油安全、降低燃料價格，反而將有利于埃克森、不列顛石油等國際石油寡頭清除競爭對手，并方便它們取中國企業的資源、產能、市場和利潤而代之。
顯然，壟斷是一個普遍存在的現象，其形成的原因又比較復雜，雖然它常常損害公眾利益，人們對壟斷也少有好感，但要輕易擺脫它的制約并不容易。近年來，中國在深化企業改革中，把破除壟斷作為一個優先目標，并在實踐中取得了不錯的成績。盡管壟斷的存在具有一定的合理性、普遍性，但壟斷極易損害公眾利益，因此，各國一般都反對濫用壟斷地位，損害市場公平競爭、損害消費者合法權益。中國的《反壟斷法》也不例外。
在反壟斷的問題上，無論是對國有企業還是私有企業，無論是對跨國公司還是本土企業，都應當一視同仁地開展執法活動，積極興利除弊。一味指責國有企業壟斷，要求其退出競爭性產業，而對跨國公司、私有企業的壟斷置若罔聞，是顯而易見的雙重標準，對中國有害無益。這種做法的背后，要么出于對壟斷的歷史和實質知之不多，要么是以破除壟斷為借口，為跨國公司擊垮中國國有企業提供輿論支持。
四、“國進民退”是個偽問題
面對百年罕見的金融危機，中國政府通過對骨干國有企業加大投資力度，刺激國內市場需求，從而避免因出口市場萎縮造成經濟滑坡。總體上講，這些反危機措施收到了預期效果。但在這一過程中，某些特殊勢力以個別產業（如煤炭）或者少數企業被收購、被兼并為借口，批評所謂“國進民退”，驚呼改革陷入停滯甚至倒退。按照這樣的邏輯，國有企業被私有化就是改革和進步，國有企業收購經營不善的私營企業就是阻礙和退步。這種市場原教旨主義的觀點，既不符合經濟發展的歷史法則，在現實世界中也很難行得通。
在應對金融危機中，美國也采用國有化的措施，政府直接注資拯救花旗銀行、通用汽車等支柱企業，使政府在這些企業的持股增加。“國進民退”政策，是西方國家抵御金融危機的重要宏觀工具。類似的救市行動，歐盟、日本也不乏其例。這與拉美債務危機、亞洲金融危機、俄羅斯金融危機期間，美國和國際貨幣基金組織等對各國的要求完全相反。拉美、亞洲、俄羅斯等地的一些國家面對危機，迷信經濟自由化的教條，放棄政府干預，結果使經濟雪上加霜。
中國的國有企業在應對危機中，發揮了積極作用。通過國有企業進行投資，能夠迅速進入重點產業、形成新的有效需求。這些需求又有力地刺激了對上下游、中小型企業的采購訂貨，從而為中國經濟走出困境創造有利條件。以電信業為例，2009年初中央政府發放3g牌照，三家電信運營商當年投入數千億元資金，建設3g通信基礎設施，由此使上游設備制造企業、下游信息服務企業，獲得了強有力的需求刺激，動力由此傳導給整個產業鏈。
反危機很難放棄“國進”，因為政府財政政策、貨幣政策的落實，無法脫離骨干企業資源。更何況，骨干企業的發展繁榮，必然刺激市場需求的增長，從而為更多的中小企業開拓增長空間。單單一個東風汽車公司，供應商就達到160余家，正所謂“一馬當行、萬馬歡騰”。硬要把“國民共進”說成“國進民退”，要么是真糊涂，要么是揣著明白裝糊涂。其實，所謂“國進民退”中的“民”，無非是境內外私有資本的代名詞而已。當年蘇聯、東歐等前社會主義國家國有企業的私有化，即“國退民進”，不僅使本國寡頭完成了財富積累的掠奪史，也使很多跨國公司有機會瓜分其資源、市場和利潤。但這種改革，往往使人民大眾利益受到普遍損害。如果在企業國有體制下，人們在法律上還有權分享企業創造的剩余的話，那么在私有體制下，這一權利在法律上將完全喪失。鼓吹“國退民進”的某些勢力，表面看似乎為“民”鼓與呼。但是，由于貧富分化十分嚴重，少數人固然能夠在私有化中獲益，而對大量平民來說，削弱甚至摧毀國有企業，對他們并無好處。口口聲聲反對“國進民退”的某些勢力，不過是打著民眾的旗號、為少數人劫掠國有財富制造輿論而已。
五、如何看待和解決與國有企業相關的收入分配問題
把所謂“壟斷企業”高收入指為收入分配問題的主要癥結，與事實并不相符。首先，部分國有企業的高管收入水平并不能代表國有企業全體雇員的收入狀況，從上市公司披露的信息看，現在很多私有企業的高管薪資與國有企業相比，并沒有明顯差別。其次，近年來，多數國有企業普通員工工資所得，保持了在企業收益中的合理份額（但也存在很多例外）。而問題是，其他企業（特別是一些所謂“血汗工廠”）中員工工資在企業收益中占比過低，這已嚴重損害了整個勞工階層的利益。第三，在某些領域，灰色收入居高不下是導致收入差距過大的重要原因，但此事涉嫌違法犯罪、與腐敗問題關系更密，需要通過持續的反腐敗努力來解決。
調整收入分配差距，應當通過完善所得稅制度加以解決。具體地說，對就職于不同機構的勞動者，國家都需要按照統一的稅制收繳家庭（或者個人）所得稅。對于高收入者、超高收入者，可以實施更高的累進稅率。之所以需要以稅收而不是工資限額作為調整收入分配差距的主要工具，目的在于在調節收入分配的同時，維護公平競爭的市場環境。如果單單根據機構性質的不同（如黨政機關、國有企業、民營企業、外資企業等），設定不同的薪資限制標準，勢必造成勞動力價格的極端扭曲。比如，當只有國有企業管理人員薪資受到嚴格限制，而民營企業、外資企業卻不受限制時，必然會造成國有企業優秀人才外流。時間一長，國有企業競爭力將不可避免受損。再比如，如果單單對中國企業的管理人員和員工薪資進行限制、而對外資企業網開一面，則勢必損害中國企業的競爭力。因此，企圖對特定機構、特定人員薪資水平設限的思路，很難說是調節收入分配差距過大的合理選擇。
歷史經驗也證明了上述結論。當年韓國樸正熙政府引進外資企業，一方面允許不同企業采用各自的薪資政策，另一方面卻通過收繳所得稅，有效調整收入差距過大問題。當時的現實是，在韓外資企業開出的薪水遠高于韓國本土企業，如果放任自流，則勢必使韓國本土企業人才流失、競爭力受損。樸正熙政府意識到這一問題后，采取了對高收入者實施高所得稅政策。此舉的效果，使工作在外資企業和韓國企業的勞工，收入差距縮小到10%－20%左右，從而有效緩解了本土企業的人才競爭壓力，也避免了收入差距過大。這一明智政策為韓國短時間造就一批世界級企業發揮了良好作用。
當前，大量一線勞動者工資微薄，已成為社會關注的熱點。出現這一問題的真正原因，不在于國有企業職工工資收入太高，而在于非國有企業職工工資收入在企業收益中占比過低。因此，從總體上講，國有企業職工工資所得，較好地保住了在企業收益中的份額，是合理而且應當的，不能強逼國有企業薪資水平向底層看齊。當務之急在于，政府和工會等組織應當推動非國有企業提高工人工資在企業收益中的合理占比，避免利潤侵蝕工資的狀況繼續惡化。隨著中國綜合經濟實力的增強，必須讓公眾分享改革成果。正如鄧小平早就預見到的，如果發生兩極分化，必然會導致貧富矛盾、城鄉矛盾、地區矛盾、民族矛盾、宗教矛盾等不斷惡化，將無法保持國家穩定和社會和諧。
（本文章摘自《紅旗文稿》，作者：易滌非）